Marco Regulatório e Governança Pública para Mobilidade Aérea Avançada (PMMAA): Modelo de Ordenamento Territorial e Rede Neutra em Gramado/RS
Flávio Lopes Zaniz prestígio (9) · Prefeitura de Gramado
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Gramado desenha regras para drones e eVTOLs antes da operação comercial, tentando ordenar o solo urbano sem invadir a competência federal sobre o espaço aéreo.
Resumo executivo
O trabalho apresenta o Programa Municipal de Mobilidade Aérea Avançada de Gramado/RS como um arcabouço regulatório voltado ao uso do solo, ao licenciamento de bases terrestres, à mitigação de impactos acústicos e à governança pública de operações futuras com drones, UAS e eVTOLs. A proposta parte do desafio de preparar infraestrutura de baixa altitude em uma cidade turística, com gargalos logísticos e viários, sem gerar ônus financeiro ao erário e sem extrapolar a competência municipal diante da regulação aeronáutica federal.
A contribuição central está na combinação entre competência urbanística municipal, exigências de Estudo de Impacto de Vizinhança, parâmetros de amortecimento acústico, Comitê de Governança Integrada e modelo de Rede Neutra de Acesso Aberto. O texto também explicita hipóteses testáveis para atratividade regulatória, aceitação social e sustentabilidade financeira, além de apontar limitações, riscos de competência e condições para transferência do modelo a outros municípios.
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Autor: Flávio Lopes Zaniz (Secretaria Municipal de Inovação e Desenvolvimento Econômico de Gramado — SMIDE) Instituição: Prefeitura Municipal de Gramado / SMIDE Data do Instrumento: Exercício de 2026
RESUMO
O Programa Municipal de Mobilidade Aérea Avançada (PMMAA) institui em Gramado/RS um arcabouço normativo para o ordenamento do uso do solo urbano voltado à operação de sistemas de aeronaves não tripuladas (Drones/UAS) e aeronaves elétricas de decolagem e pouso vertical (eVTOL). Desenvolvido pela Secretaria Municipal de Inovação e Desenvolvimento Econômico (SMIDE), o projeto responde ao desafio de estruturar a infraestrutura terrestre de baixa altitude sem gerar ônus financeiro ao erário público. O trabalho fundamenta-se no Projeto de Lei do Marco Regulatório da MAA e em seus Decretos Regulamentadores (Decreto do Sistema Municipal e Decreto do Comitê de Governança), os quais estabelecem diretrizes urbanísticas de uso do solo baseadas em amortecimento acústico (VLL), critérios de Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), governança interinstitucional via Comitê CGIMA e o modelo econômico de Rede Neutra de Acesso Aberto com base no princípio da Escala Mínima Eficiente, destinando outorgas à Subconta do Fundo Municipal de Inovação.
1. INTRODUÇÃO, DIAGNÓSTICO E CONTEXTO LOCAL
Gramado/RS possui sua matriz econômica centrada no turismo, recebendo alto fluxo anual de visitantes e concentrando serviços nas cadeias de hotelaria, gastronomia e eventos. Essa dinâmica viária acarreta gargalos no transporte terrestre e na logística urbana de entrega (last-mile), agravados pela vulnerabilidade geográfica da Serra Gaúcha a eventos climáticos e bloqueios rodoviários.
Paralelamente, a iminência de operações comerciais com drones de entrega e eVTOLs gerou a necessidade de ordenamento prévio do uso do solo urbano. O problema central reside em como o município pode preparar sua infraestrutura terrestre e proteger o sossego público sem usurpar a competência privativa da União para legislar sobre direito aeronáutico e controle do espaço aéreo (Art. 22, I, da Constituição Federal).
A hipótese fundamenta-se no Art. 30, VIII, da Constituição Federal e na tese do Supremo Tribunal Federal (STF - Tema 145 / RE 586.224), que reconhece a competência municipal para fixar condicionantes urbanísticas e ambientais de uso do solo, licenciamento de bases e posturas locais, desde que atuando em corregulação e em estrita harmonia com o controle do espaço aéreo exercido pelas autoridades federais.
2. ANCORAGEM NORMATIVA, ESTADO DA ARTE E ANÁLISE COMPARATIVA
2.1 Enquadramento Regulatório e Normas Aplicáveis O marco municipal articula-se formalmente com os seguintes diplomas:
- Normativa Federal Aeronáutica: Regulamento Brasileiro de Aviação Civil RBAC-E nº 94 da ANAC (regras para aeronaves não tripuladas); diretrizes regulatórias da ANAC para a aviação avançada; Instruções do Comando da Aeronáutica ICA 100-40 e ICA 100-48 do DECEA (acesso ao espaço aéreo e regras UTM via SARPAS NG); e a metodologia internacional SORA (Specific Operations Risk Assessment), desenvolvida pelo grupo JARUS para avaliação de risco ao solo.
- Legislação Municipal de Gramado: Projeto de Lei do Marco Regulatório do PMMAA (2026); Decreto Municipal Regulamentador do Sistema de Mobilidade Aérea (2026); Decreto Municipal de Instituição do Comitê de Governança Integrada de Mobilidade Aérea (2026); Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) e Lei Complementar Municipal nº 910/2025 (Harmonização Arquitetônica).
2.2 Doutrina da Essential Facility, Escala Mínima Eficiente e Originalidade Comparada A literatura sobre Urban Air Mobility (UAM), tais como as diretrizes da EASA (Prototype Technical Design Specifications for Vertiports) e os conceitos de U-space/UTM da NASA/FAA (ConOps v1.0), reconhece a necessidade de infraestruturas locais. A contribuição original do PMMAA consiste na transposição da doutrina de regulação de infraestruturas essenciais (Laffont & Tirole, 1993; Areeda, 1989) e da "Rede Neutra de Acesso Aberto (Open Access)" para vertiportos e droneportos públicos.
Para evitar monopólios naturais privados e colapso concorrencial (Kellermann et al., 2020), o modelo separa a gestão da infraestrutura física da prestação do serviço aéreo.
A diretriz urbanística que sugere o espaçamento preferencial de 1 km entre hubs públicos não constitui reserva de mercado, mas sim a aplicação da teoria da Escala Mínima Eficiente (EME). A EME previne o custo afundado ineficiente e a sobreposição de ruído em uma mesma micro-região hoteleira, preservando o princípio do acesso aberto isonômico no hub regulado.
3. ESTRUTURAÇÃO TÉCNICA DO MARCO (PILAR OPERACIONAL)
3.1 Parâmetros Urbanísticos de Amortecimento Acústico Como condicionante municipal para concessão do Alvará de Funcionamento da base em solo (Art. 30, VIII, CF), e sem disciplinar o tráfego aéreo, o município estabelece parâmetros de conformidade acústica no solo baseados na distância vertical (AGL):
- Zona da Avifauna Urbana (0 a 60 metros AGL): Camada contígua ao solo urbano preservada prioritariamente para avifauna; o licenciamento municipal veda a instalação de bases focadas em travessias horizontais de cruzeiro logístico de carga nessa faixa.
- Zona de Amortecimento Acústico (60 a 90 metros AGL): Faixa de aceleração/desaceleração com exigência de isolamento acústico perimetral na base.
- Zona de Cruzeiro Logístico (90 a 120 metros AGL): Altitude de referência para a modelagem do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) em corredores sobre zonas hoteleiras.
3.2 Licenciamento e Critérios de Vizinhança A instalação de bases exige Alvará Urbanístico, Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e laudo de propagação acústica em conformidade com as diretrizes da NBR 10151 da ABNT e estudos de percepção psicoacústica de drones (Torija et al., 2020):
- Distanciamento Crítico: Proibição de bases comerciais operacionais a raio inferior a 200 metros de hospitais, escolas, asilos e áreas de preservação com nidificação.
- Cercas Virtuais (Geo-fencing): Ativação compulsória de geolocalização no licenciamento municipal para blindagem do perímetro do Aeroporto de Canela (SSCN - ZAD da Pista 06/24) e áreas de megaeventos do município.
3.3 Governança Integrada (CGIMA) e Modelo Econômico O Decreto do Comitê cria o Comitê de Governança Integrada de Mobilidade Aérea (CGIMA), colegiado deliberativo vinculado à SMIDE, composto por 6 secretarias municipais e com assento formal para membros convidados da ANAC e do DECEA.
O financiamento é 100% privado, sem custo para o erário. O município é remunerado por:
- Preço de Ligação: Contrapartida técnica devida pela análise urbanística de integração de bases privadas.
- Outorgas Reguladas: Percentual sobre as tarifas de slot e recarga, destinado integralmente à Subconta de MAA do Fundo Municipal de Inovação.
4. MODELO CAUSAL, HIPÓTESES TESTÁVEIS E MECANISMOS
Hipótese 1 (Atratividade por Redução de Custos de Transação): A aprovação de um marco regulatório municipal neutro reduz o custo de transação e a incerteza jurídica para investidores privados.
- Mecanismo Causal: A transparência prévia nas regras de uso do solo e EIV reduz o tempo de licenciamento (variável interveniente), atraindo operadoras para testes pilotos. Contrafactual: Na ausência do marco, a incerteza de embargo municipal afasta o capital privado.
- Métricas e Linha de Base: Zero rotas comerciais ativas em 2026. Meta: Mínimo de 2 operadoras credenciadas até 2027.
- Critério de Falsificação: Se em 24 meses do marco nenhum operador solicitar credenciamento, a hipótese é falsificada.
Hipótese 2 (Aceitação Social via Amortecimento Acústico): O isolamento de 200m e a operação em cruzeiro acima de 90m mantêm a perturbação acústica abaixo do limiar de incômodo comunitário.
- Mecanismo Causal: A atenuação geométrica da pressão sonora pela distância física reduz o nível equivalente (LAeq) perceptível nas fachadas hoteleiras (Torija et al., 2020).
- Métricas e Linha de Base: Ausência de histórico de queixas formais. Meta: Manutenção dos níveis abaixo dos limites da NBR 10151 e menos de 5% de rejeição em audiências de EIV.
- Critério de Falsificação: Se as medições em solo registrarem ruído tonal de drones superior a 55 dBA no período diurno em zonas residenciais/hoteleiras, a eficácia do parâmetro de isolamento é refutada.
Hipótese 3 (Sustentabilidade Financeira do Fundo): As receitas de Preço de Ligação e Outorgas cobrem os custos de fiscalização do CGIMA sem aporte do erário.
- Mecanismo Causal: O fluxo de tarifas de uso da infraestrutura neutra gera receita recorrente proporcional ao volume de voos operados.
- Métricas e Linha de Base: R$ 0,00 na subconta em 2026. Meta: Cobertura de 100% dos custos operacionais do CGIMA em até 36 meses.
- Critério de Falsificação: Se a receita acumulada em 3 anos for inferior às despesas administrativas diretas de fiscalização do comitê, a premissa de sustentabilidade do fundo é refutada.
5. LIMITAÇÕES, RISCOS REGULATÓRIOS E CONDIÇÕES DE CONTORNO
- Diferenciação entre Norma e Operação: O avanço atual refere-se ao arcabouço regulatório, de governança e de uso do solo. As operações comerciais dependem da certificação de aeronavegabilidade pela ANAC e do interesse de mercado dos operadores privados.
- Risco de Contencioso de Competência: O risco de questionamento sobre o limite da competência municipal é mitigado ao condicionar qualquer licença municipal ao cadastro e autorização prévia no sistema SARPAS NG do DECEA.
- Gargalo de Infraestrutura Energética: Vertiportos de grande porte com recarga de alta potência (megawatt charging) demandam adequação da rede elétrica local, exigindo laudos no processo de EIV.
6. TRANSFERIBILIDADE E GUIA DE ADOÇÃO MUNICIPAL
- Pré-condições: Existência de Plano Diretor e Conselho Municipal de Inovação instalados; demanda por logística de alto valor ou forte apelo turístico; capacidade técnica administrativa.
- Roteiro de Adoção (5 Etapas):
- Mapeamento de Restrições e ZAD do aeródromo local;
- Aprovação da Lei Municipal de Uso do Solo e EIV para MAA;
- Edição do Decreto da Rede Neutra e Acesso Aberto (Escala Mínima Eficiente);
- Instalação do Comitê CGIMA com assento para ANAC/DECEA;
- Criação de Subconta no Fundo de Inovação alinhada ao PPA/LDO/LOA.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AREEDA, Phillip. Essential Facilities: An Epithet in Need of Limiting Principles. Antitrust Law Journal, v. 58, n. 3, p. 841-853, 1989.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigos 22, I e 30, VIII. Brasília, DF, 1988.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal (STF). Recurso Extraordinário nº 586.224/SP (Tema 145 da Repercussão Geral). Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, DF, 05 mar. 2015.
BRASIL. Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC). RBAC-E nº 94: Requisitos Gerais para Aeronaves Não Tripuladas de Uso Civil. Brasília: ANAC, 2017.
BRASIL. Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). NBR 10151: Acústica - Medição e avaliação de níveis de pressão sonora em áreas habitadas. Rio de Janeiro: ABNT, 2019.
BRASIL. Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA). ICA 100-40: Aeronaves Não Tripuladas e o Acesso ao Espaço Aéreo Brasileiro. Rio de Janeiro: DECEA, 2021.
BRASIL. Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA). ICA 100-48: Regras de Gerenciamento de Tráfego de Sistemas de Aeronaves Não Tripuladas (UTM). Rio de Janeiro: DECEA, 2023.
EUROPEAN UNION AVIATION SAFETY AGENCY (EASA). Prototype Technical Design Specifications for Vertiports. Cologne: EASA, 2022.
GRAMADO. Projeto de Lei nº /2026: Institui o Marco Regulatório da Mobilidade Aérea Avançada (PMMAA). Gramado: Câmara Municipal, 2026.
GRAMADO. Decreto Municipal nº /2026: Institui e Regulamenta o Sistema Municipal de Mobilidade Aérea Urbana. Gramado: Prefeitura Municipal, 2026.
GRAMADO. Decreto Municipal nº /2026: Institui o Comitê de Governança Integrada de Mobilidade Aérea (CGIMA). Gramado: Prefeitura Municipal, 2026.
JARUS. Guidelines on Specific Operations Risk Assessment (SORA). Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems, Doc. JAR-DEL-WG6-D.04, 2019.
KELLERMANN, Robin et al. Urban air mobility and unmanned aerial vehicles: A systematic review of public acceptance and regulatory challenges. Transportation Research Part A: Policy and Practice, v. 138, p. 223-247, 2020.
LAFFONT, Jean-Jacques; TIROLE, Jean. A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge: MIT Press, 1993.
NATIONAL AERONAUTICS AND SPACE ADMINISTRATION (NASA). Urban Air Mobility (UAM) Concept of Operations v1.0. Washington, DC: NASA, 2020.
TORIJA, Antonio J. et al. Psychoacoustic characterization of low-altitude unmanned aerial vehicle noise. The Journal of the Acoustical Society of America, v. 147, n. 3, p. 1650-1662, 2020.
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